O papel normativo da Organização Internacional do Trabalho
Com o termo da 1ª Grande Guerra Mundial, o Tratado de Versalhes que lhe pôs fim criou, através de um diploma constitutivo, a OIT - Organização Internacional do Trabalho (artigo XIII do tratado), da qual Portugal é membro fundador. Estes instrumentos normativos internacionais requerem que, em todos os estados-membros da OIT, seja constituído “um sistema de inspecção do trabalho para assegurar o respeito da legislação tendo em vista a protecção das pessoas empregadas”.
O papel da inspecção do trabalho é, pois, prioritário para garantir standards mínimos que viabilizem, no plano mundial, a concretização de motivações humanitárias – a eliminação de “condições de trabalho que implicam... a injustiça, a miséria e privações” - políticas - o combate à injustiça que coloca em perigo “a paz e a harmonia universais” - e económicas - os efeitos nos mercados internacionais e a promoção do desenvolvimento baseado num “regime de trabalho realmente humano”, tal como são referenciadas no preâmbulo da Constituição da OIT.
Os primeiros instrumentos normativos sobre os serviços de inspecção do trabalho, desde logo adoptados, assumiram uma forma não vinculativa - em 1919, a Recomendação n.º 5, visando a salvaguarda da saúde dos trabalhadores, que entretanto já não está vigente e, em 1923, a Recomendação n.º 20 - e definiram a configuração de atribuições, organização, recursos, metodologias e deontologia inspectivas, a observar na configuração dos serviços públicos de inspecção do trabalho.
Após a 2ª Grande Guerra Mundial o tema é relançado e são adoptadas as Convenções n.º 82, em 1947, e n.º 129, em 1969, complementadas pelas Recomendações n.º 81 e 82 e n.º 133, respectivamente, prevendo a existência de um sistema de inspecção do trabalho nos estabelecimentos industriais e comerciais e na agricultura. O Protocolo n.º 81, em 1995, estende o âmbito de aplicação da Convenção n.º 81 ao sector dos serviços não comerciais.
Deste conjunto de normas internacionais é possível identificar um conjunto de princípios estruturantes da inspecção do trabalho.
1.º A natureza de serviço público
A inspecção do trabalho é um serviço público da responsabilidade dos governos cujas funções, contextualizadas na missão de administrar a política social e do trabalho (cfr. Convenção n.º 150 e a Recomendação n.º 158, ambas de 1978, sobre a administração do trabalho) se centram na missão de supervisionar o cumprimento da legislação do trabalho, através de metodologias de informação, de conselho e de controlo.
Para o efeito, os inspectores do trabalho devem gozar de um estatuto próprio de funcionários do Estado (artigos 6.º e 7.º da Convenção n.º 81 e artigos 8.º e seguintes da Convenção n.º 129) que lhes garanta a independência face aos interesses, para que possam exercer as suas funções e poderes de forma imparcial e livres de pressões externas (artigo 6º da Convenção n.º 81 e artigo 8º da Convenção n.º 129) e a autonomia técnica quanto à efectivação dos processos inspectivos de decisão na aplicação da lei (artigos 13º e 17.º da Convenção n.º 81 e artigos 18º e 22.º da Convenção n.º 129).
É a esta natureza pública que são referenciáveis o conjunto de direitos de que estão investidos os inspectores do trabalho (artigo 12º da Convenção n.º 81 e artigo 16.º da Convenção n.º 129), o código deontológico a que estão vinculados (artigo 15.º da Convenção n.º 81 e artigo 20.º da Convenção n.º 129), bem como a sua subordinação ao controlo de uma autoridade central (artigos 4º e 19.º e seguintes da Convenção n.º 81 e artigo 25.º e seguintes da Convenção n.º 129), pois que tais características fundamentam a coerência do sistema como um todo.
2.º A cooperação entre a inspecção do trabalho e empregadores e trabalhadores
Tanto quanto seja possível a acção da inspecção do trabalho deve assentar e fomentar a cooperação entre empregadores e trabalhadores e entre as suas organizações representativas (cfr. artigos 3º/1/b/c e 5º/b da Convenção n.º 81, artigos 6º/1/b/c e 13º da Convenção n.º 129, e artigos 8.º e seguintes da Convenção n.º 155).
Esta perspectiva compreende, quer a formulação da própria legislação - e daí a função de “chamar a atenção da autoridade competente para irregularidades ou abusos que não estejam especificamente cobertos pelas disposições legais em vigor - e de lhe apresentar propostas sobre o aperfeiçoamento da legislação”, quer no estudo e na proposta de melhorias das condições de trabalho, nos diversos planos em que tal possa ser realizável (v.g. sectorial, regional ou local) e, muito particularmente, nos locais de trabalho. Com efeito, incumbe à inspecção do trabalho “prestar informações e dar conselhos técnicos a empregadores e trabalhadores sobre os meios mais eficazes de observarem as disposições legais”.
Ora, este desiderato pressupõe que seja garantida a participação dos representantes dos trabalhadores e que os empregadores assumam as suas responsabilidades neste campo para que os problemas possam ser resolvidos no âmbito do diálogo e da consulta entre os actores envolvidos e o conselho da inspecção do trabalho.
3.º A cooperação com outras instituições
A complexidade nos planos tecnológico e relacional, que caracteriza e progressivamente se vai acentuando no mundo do trabalho, pressupõe a cooperação com entidades da comunidade técnica e científica, autoridades do sistema de segurança social, peritos de várias valências... (cfr. artigos 5.º e 9.º da Convenção n.º 81, artigos 12.º e 18.º da Convenção n.º 129 e artigos 8.º e seguintes da Convenção n.º 155) e cuja complementaridade de acção seja relevante para a prossecução de objectivos comuns e permita conduzir uma acção global.
4.º A orientação e a ênfase na prevenção
A orientação para a prevenção no contexto de trabalho significa a condução de um esforço para evitar incidentes, conflitos, acidentes de trabalho e doenças profissionais, assegurando o cumprimento da legislação existente. As normas internacionais fornecem um conjunto significativo de indicações, quer sobre a actividade inspectiva propriamente dita – a informação a prestar à inspecção do trabalho, a distribuição dos serviços de inspecção e de recursos materiais e humanos numa relação de adequação às características do tecido económico e social colocado sobre o seu controlo, a frequência das visitas inspectivas a realizar, a avaliação de resultados de eficácia da intervenção... (cfr. Recomendação n.º 20, Convenções n.º 81 e n.º 129 e respectivas Recomendações) – quer sobre a inserção do seu contributo em contextos da acção mais amplos (cfr. Convenções n.º 150 e n.º 155 e respectivas Recomendações) que, no seu conjunto, traduzem a ideia de uma condução da acção inspectiva, caracteristicamente, pró-activa, de proximidade, direccionada em função da identificação de causas dos problemas, relacionada com a acção de outros actores sociais e retro-alimentada em função da avaliação de resultados.
Poder-se-á dizer que à inspecção do trabalho incumbe promover uma cultura de prevenção, na medida em que, da sua acção e da forma como a executa, resulta uma leitura sobre a concreta efectivação da legislação vigente que é socialmente partilhada pelos destinatários da sua intervenção e influencia os seus comportamentos. Nesta acepção a inspecção de trabalho posiciona-se como um instrumento de modernização da sociedade em que se insere.
5.º O alargamento progressivo de âmbito a toda a população empregada
A inspecção do trabalho é originariamente fruto do desenvolvimento da sociedade industrial e centrada na relação de trabalho subordinado, mas o seu âmbito de acção tende a ser progressivamente alargado a toda a população empregada pelas sucessivas normas internacionais do trabalho.
A Convenção n.º 129, sobre a inspecção do trabalho na agricultura, estende a função do conselho e controlo às condições de vida dos trabalhadores e das famílias. De uma forma mais abrangente e no domínio da segurança e saúde do trabalho, a Convenção n.º 155 afasta-se claramente da noção de «trabalhador por conta de outrem» e abrange “todos os ramos da actividade económica incluindo a função pública” e o “termo «trabalhadores» visa todas as pessoas empregadas, incluindo os trabalhadores da Administração Pública.”
Trata-se, pois, de um esforço, ainda não integralmente consolidado, de abranger as designadas, «formas atípicas de emprego» emergentes na sociedade actual, de considerar os fenómenos de segmentação entre trabalhadores beneficiários e não beneficiários de sistemas de protecção e de enquadrar o sector informal da economia.
A União Europeia e a inspecção do trabalho
A circunstância de todos os Estados-membros da União Europeia serem simultaneamente membros da OIT e, por isso, disporem de sistemas de inspecção do trabalho construídos de acordo com a mesma estrutura de princípios e orientações, bem como o conjunto e o peso significativo do direito derivado comunitário no domínio da segurança e saúde do trabalho que constitui uma plataforma comum a todas as empresas e a todos os trabalhadores europeus, suscitou a conveniência de a Comissão da União Europeia “incentivar a cooperação entre Estados-Membros e facilitar a coordenação das suas acções” em tal domínio (cfr. artigos 136º, 137º e 140º do Tratado que instituiu a União Europeia).
Para tanto foi instituído o Comité dos Altos Responsáveis da Inspecção do Trabalho (CARIT), integrado por representantes nacionais de todos os Estados-Membros, com o objectivo de harmonizar as práticas de inspecção no espaço europeu. Ao CARIT incumbe, designadamente, definir princípios comuns de inspecção de trabalho, proceder à troca de experiências, de intercâmbios, de informação relevante para a actividade de controlo, promover programas comuns de intervenção... tendo em vista assegurar uma aplicação coerente da legislação comunitária de segurança e saúde do trabalho em todos os países que integram a União Europeia.
Principais disposições normativas no plano internacional e comunitário
Normas internacionais (Organização Internacional do Trabalho)
Decisão 95/319/CE da Comissão, de 12 de julho de 1995, que institui um Comité dos Altos Responsáveis de Inspecção do Trabalho
Recursos
Documento “Normas Internacionais do Trabalho sobre a Inspecção do Trabalho”
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